Торг здесь не уместен
В России 69 субъектов федерации из 83-х дотационные. Большинство из них таковыми стали не вследствие слабых экономик, а по причине сильной централизации налоговых доходов. Создав проблему, федерация сегодня пытается решить ее. Но не уменьшением оброка, а через стимулирующие развитие экономики меры: через особые экономические зоны, федеральные целевые программы и даже объединение регионов. При этом основной формой предоставления финансовой помощи по-прежнему остаются дотации, и на их распределение влияют не только экономические факторы.
Федеральная зависимость
Не нужно быть большим специалистом в экономике, чтобы понимать, что регионы России становятся более зависимыми от трансфертов из федерального центра. Главным образом дотации поступают из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
В 2011 году федеральным бюджетом на дотации регионам запланировано 523,3 млрд рублей, что на 4,0% превысит уровень предыдущего года. Сюда входят дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (397 млрд рублей) и дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов (115,6 млрд рублей) и иные межбюджетные трансферты.
Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов, выросшие по сравнению с 2010 годом на 21 млрд рублей, необходимы для помощи региональным бюджетам в случае возникновения экстренных ситуаций с их исполнением, в том числе для частичной компенсации выпадающих доходов. Например, на компенсацию недополученных средств от уплаты налога на добычу нефти, газа и угля из-за их централизации в федеральном бюджете.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности включены в Фонд финансовой поддержки субъектов РФ и предоставляются только самым нуждающимся для выравнивания их финансовых возможностей. Как правило, регионы-доноры в число получателей этих дотаций не входят. В минфиновский список получателей помощи в этом году попали 69 субъектов страны. Речь в данном случае идет примерно о 105 млн россиян. Тем самым в пересчете на душу населения приходится в среднем 4 тыс. рублей дотаций из федерального бюджета. Однако между регионами существует сильнейшая дифференциация не только по доходам населения, но и по федеральной помощи центра. Объемы этой помощи различаются порой в десятки раз. Например, в Белгородскую область Минфин перечислит в текущем году менее 1000 рублей на каждого жителя. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в расчете на каждого жителя Камчатки составят 90 тыс. рублей.
Размер дотаций для каждого региона высчитывается по определенной методике. Для этого берется среднее значение показателей бюджетной обеспеченности десяти субъектов Российской Федерации с высоким уровнем федеральных вливаний (от 12 тыс. до 90 тыс. рублей на каждого жителя) и десяти субъектов Российской Федерации, в которые помощь из центра поступит в минимальном объеме (от 950 до 1900 рублей в расчете на душу населения). Например, в первую группу попали Бурятия, Чечня, Ингушетия, Чувашия, Алтай, тот же Камчатский край. А вот вторая, «бедная», группа представлена Свердловской, Нижегородской, Оренбургской, Калининградской областями, Башкортостаном. При этом предоставление дотаций позволит сократить разницу в бюджетной обеспеченности между ними с 5,8 раза до 2,4 раза в 2011 году.
В список получателей федеральной помощи не вошли, пожалуй, только Москва и Санкт-Петербург, Московская, Липецкая, Самарская, Кемеровская, Сахалинская, Тюменская области, Пермский край. У них бюджетная обеспеченность превышает среднероссийскую. Индекс этой средней по России обеспеченности принят Минфином за единицу. К примеру, у Москвы этот индекс равен 3,23, у Татарстана – 1,16, у Пермского края – 1,02, у Башкирии – 0,83, у Удмуртской Республики – 0,76.
Хроническую дотационность некоторые эксперты рассматривают как установку центра на сохранение в составе России большого числа мелких, слаборазвитых, а, соответственно, легко управляемых регионов. Однако, по словам доктора экономических наук, главного редактора интернет-журнала «Капитал страны» Евгения Балацкого, такая мера для обеспечения территориальной целостности страны себя уже исчерпала.
Наличие в составе России большинства дотационных регионов депутат Госсовета УР Алексей Чуршин объясняет чрезмерной централизацией налоговых платежей в федеральный бюджет за счет обескровливания регионов и муниципалитетов, а также меняющимися нормативами распределения налогов, которые сдерживают увеличение регионального валового продукта. В частности, в Удмуртии ежегодно уменьшается доля налоговых поступлений в региональный бюджет. Если в 2009 году 43% из них оставалось в республике, то в 2010 году – уже 32%.
– Следующая причина – уплата подоходного налога по месту работы. Не секрет, что многие жители Удмуртии трудоспособного возраста работают вахтовым методом на Крайнем Севере, в Ханты-Мансийском округе, Москве и Московской области, где и платят подоходный налог, – продолжает Алексей Чуршин. – Вместе с тем их семьи живут в Удмуртии, и республиканский бюджет, не получая их налоговых отчислений, несет бремя расходов на поддержание жилищно-коммунального хозяйства, организацию дошкольного и школьного образования, оказание медицинской помощи, мер социальной поддержки и т.д.
Но, так или иначе, руководство страны неоднократно заявляло о том, что регионы надо ориентировать на снижение дотационности. Владимир Путин еще год назад заявил, что «на местах нужно серьезно работать над сохранением и расширением налоговой базы, а это прежде всего – вопрос содействия бизнесу, создания для его работы максимально благоприятных условий».
Показатели бюджетной обеспеченности регионов различны. Соответственно, разные регионы получают разный объем дотаций. Значение индекса бюджетной обеспеченности получается делением индекса его налогового потенциала на индекс бюджетных расходов. Под потенциалом понимается относительная оценка налоговых доходов, определяемая с учетом развития и структуры налоговой базы. При этом самый большой налоговый потенциал не у Москвы (3,03) или Санкт-Петербурга (1,59), а у Чукотки – 5,77, поскольку там зарегистрирован ряд крупных сырьевых налогоплательщиков. Но даже в этом случае можно не попасть в число регионов-доноров. Связано это с индексом бюджетных расходов, под которым Минфин понимает оценку расходов регионального бюджета «по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения с учетом объективных региональных факторов и условий». Чем он выше, тем больше регион зависит от федеральных дотаций. За среднее по России значение принята единица. Поэтому, по словам экспертов, финансовая самостоятельность региона зависит в немалой степени от эффективности бюджетных расходов. Кстати, в наших условиях следует делать поправку на климатические условия, поскольку во всех северных регионах индекс бюджетных расходов заметно превышает единицу.
Субсидии, имеющие целевой характер и предоставляемые центром для софинансирования расходных обязательств органов госвласти, в 2011 году предусмотрены в объеме 442,9 млрд рублей, или 108% к уровню 2010 года. При этом существенно увеличены бюджетные ассигнования по таким направлениям, как строительство и модернизация автодорог (на 80%), поддержка жилищно-коммунального хозяйства (на 30%), государственная поддержка сельского хозяйства (на 16%), культура и кинематография (на 9%), здравоохранение, физическая культура и спорт (на 9%). Эксперты предсказывают в будущем их дальнейшую оптимизацию и консолидацию в рамках ключевых направлений государственной политики, тем более что их количество является чрезмерным – 93 вида в 2011 году.
Далекие от «кухни»
Удмуртская Республика по уровню бюджетной обеспеченности среди регионов ПФО выглядит середнячком. Мы уступаем только регионам-донорам (Татарстану, Самарской области, Пермскому краю), а также весьма крепким Башкортостану, Нижегородской и Оренбургской областям. Вообще наша республика лишь однажды попала в список регионов-доноров благодаря хитросплетениям бюджетного законодательства. Произошло это в 2004 году, но уже в следующем она оттуда благополучно выпала.
В 2011 году в республиканском бюджете все безвозмездные поступления запланированы в сумме 6,53 млрд рублей, что на 4% больше, чем в прошлом году. Их доля составила 21,8% от всех запланированных доходов. По сравнению с прошлым годом она уменьшилась более чем на 1%. Произошло это за счет увеличения доли налоговых поступлений (налог на прибыль, НДФЛ, акцизы).
Для выравнивания финансовых возможностей Удмуртии из федерального бюджета выделено 2,42 млрд рублей, что почти на 1 млрд больше прошлогодних дотаций. На 220 млн руб. – до 443 млн – уменьшились в этом году дотации из федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности.
Зато в 2011 году вырос размер субсидий на поддержку врачей (283 млн руб.), на капремонт автодорог (474 млн руб.). На компенсацию оплаты услуг ЖКХ Удмуртии выделено 920 млн руб. (на 120 млн руб. больше, чем в 2010 году), на финансирование трудоустройства граждан – 1,25 млрд рублей.
В этом смысле дотации можно оценивать положительно, поскольку, по словам депутата Госсовета УР Алексея Чуршина, они служат дополнительным источником доходов в бюджет. На этом их плюсы заканчиваются. Экономисты утверждают, что высокая доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в бюджете свидетельствует о низком налоговом потенциале и высоком удельном весе бюджетных расходов в субъекте.
Логично, что регионам с наименее развитой промышленностью или со слабым аграрным сектором, а также с острой социальной обстановкой государство выделит больше средств, чем тем областям, которые чувствуют себя уверенно с экономической и с социальной точек зрения. Однако логика не всегда оказывается тем, чем руководствуются федеральные ведомства при выделении дотаций.
Многие наши соседи получают от федерации намного более серьезные трансферты, несмотря на то, что экономическая ситуация у них лучше. Так, Татарстан в 2011 году получит безвозмездную помощь в размере 22,7 млрд рублей, львиную долю составят субсидии и субвенции. И это несмотря на то, что, по данным рейтингового агентства АК&М, позиции республики по части кредитоспособности серьезно пошатнулись – она из-за высокого уровня долга потеряла 33 позиции и опустилась с 18-го на 51-е место.
Безвозмездные поступления в бюджет Башкортостана в 2011 году определены на уровне 19,3 млрд руб., причем, как и Удмуртия, этот регион является получателем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в размере 4,6 млрд рублей. С другой стороны, в Кировскую область – территорию с меньшим налоговым потенциалом и уровнем бюджетной обеспеченности по сравнению с Удмуртией, безвозмездная помощь придет в размере 12,37 млрд рублей.
Несмотря на то что в Минфине говорят о равных принципах распределения межбюджетных трансферов на основании формализованных подходов, многие эксперты ищут в этом помимо экономических мотивов и политические. По словам Алексея Чуршина, на распределение дотаций из центра большое влияние оказывают политические, этнические и стратегические мотивы, как это происходит с республиками Северного Кавказа. Кроме того, эксперт отмечает, что по количеству дотаций региону можно судить о его положении в глазах высшего руководства страны.
– Существует прямая зависимость между величиной дотаций и важностью региона для политического руководства страны, – говорит Алексей Чуршин.
При этом, по словам удмуртских политологов, у Александра Волкова сохраняются сильные лоббистские возможности. Пожалуй, он – единственный губернатор старой гвардии, кто остается у власти. Свидетельств тому множество: получение финансирования ижевского автозавода после банкротства, получение помощи из федерального бюджета на восстановление с. Пугачево, хотя центр мог скинуть решение на Министерство обороны как главного виновника взрывов.
Как отмечает Алексей Чуршин, среди других лоббистских возможностей Удмуртии можно отметить наличие влиятельных представителей в законодательной ветви власти – депутатов Государственной Думы – бывшего вице-премьера правительства России по агропромышленному комплексу Геннадия Кулика и бывшего «нефтяного генерала» Евгения Богомольного, члена Совета Федерации, бывшего первого заместителя министра внутренних дел России Александра Чекалина.
– Вопрос в том, насколько эффективно используется данный ресурс, – говорит эксперт.
В этом отношении, по словам Алексея Чуршина, мы отстаем от Татарстана, который в 1990-е годы смог «выстроить» такую систему финансовых взаимоотношений с федеральным центром, которая позволила привлечь значительные инвестиции в экономику и социальную сферу региона.
Как бы то ни было, эксперты в один голос утверждают, что Удмуртия может получить дополнительное финансирование через реализацию инвестиционных проектов, имеющих федеральное значение, а также через участие в федеральных целевых программах.
При этом в ближайшее время дотационность Удмуртии может только возрасти. По словам Алексея Чуршина, если сегодня не изменить систему распределения налогов, приводящую к их чрезмерной централизации, зависимость республики от федеральных дотаций только возрастет, особенно на фоне продолжающегося процесса передачи полномочий от федерального центра регионам.
– Ситуацию можно изменить только в том случае, если будет принято решение на уровне Государственной Думы или Правительства Российской Федерации по радикальному изменению системы межбюджетных отношений с увеличением доли налогов, остающихся в регионах, – считает депутат. – Определенную роль в изменении ситуации мог бы сыграть более интенсивный, чем в среднем по Российской Федерации, рост регионального валового продукта. Для этого потребуются инвестиции в реальный сектор экономики и её реальная модернизация с переоснащением и внедрением современных технологий производства и управления.