Фонд в помощь

В начале сезона дорожных работ Правительство РФ сообщило, что если не в этом, так в следующем году найдет на них деньги. В 2011 году внутри федерального бюджета решено создать целевой дорожный фонд, и региональные власти получат право поступить аналогичным образом. СД изучил прежний опыт существования дорожных фондов, выяснил, что их средства не всегда оправдывали цели, и задумался: не повторится ли история?

Остаточный принцип

По данным Управления государственного автодорожного надзора по УР, капитального ремонта требует более 90% республиканской дорожной сети, общая протяженность которой – 16 тыс. км. Капитальный ремонт 1 км дороги, по информации того же управления, стоит более 1 млн руб. Итого, чтобы разом отремонтировать все дороги в республике, нужно 16 млрд руб.

Об этом, впрочем, и речи быть не может. В Госавтодорнадзоре признают, что представления и предписания привести дороги в нормативное состояние, которые они регулярно выписывают муниципалитетам, не имеют силы. «Когда руководитель района показывает, что у него 3 млн на весь год на содержание дорожной сети, – говорит и.о. начальника управления Владислав Забелин, – мы никак не можем повлиять на ситуацию».

Муниципалитеты рассчитывают на помощь из вышестоящих бюджетов – республиканского и федерального. Но получают ее не всегда и не всегда вовремя. К примеру, Ижевск в этом году надеется на подарок к юбилею в размере 500 млн из федерального бюджета, но дорожный сезон уже в разгаре, а твердого «да» до сих пор не прозвучало.

Со стороны республики муниципалитетам ожидать значительной поддержки нынче не приходится: на ремонт улиц в населенных пунктах из республиканского бюджета будет направлено всего 18 с небольшим млн руб. Да и дорогам республиканского значения нынче повезло немногим больше: из общей суммы дорожных расходов бюджета в 1,19 млрд руб. 816 млн «съест» содержание дорог, 100 – приобретение техники и 50 – управление дорожным хозяйством; на ремонт и реконструкцию остается всего около 200 млн. Поэтому крупных объектов дорожных работ будет только три: дороги Ижевск – Воткинск, Воткинск – Сарапул и, возможно, пос. Октябрьский – развязка Аэропорт-Завьялово. Максимум, на что могут рассчитывать другие дороги, – это ямочный ремонт.

Нехватку средств в постоянной комиссии по бюджету и финансам ГС УР объясняют отсутствием целевых источников финансирования дорожной отрасли. «В бюджете выделяются средства исходя из их фактического наличия, а не потребности, к сожалению, – признает председатель комиссии Софья Широбокова. – В случае создания целевого дорожного фонда за ним будут законодательно закреплены источники формирования, а это уже строго целевые средства, которые невозможно перебросить на другие мероприятия. Постоянная комиссия, конечно же, «за» создание таких фондов».

Цель и средства

Дорожники тоже, конечно же, «за». Они до сих пор добрым словом поминают те времена, когда в России существовала система внебюджетных дорожных фондов.

До 2002 года в России существовали специальные «дорожные налоги», которые, минуя бюджет, поступали напрямую в территориальные дорожные фонды. Ядро фондов составлял налог на пользователей автомобильных дорог, который платили производственные, заготовительные, торговые и снабженческо-сбытовые организации. Для первых его величина рассчитывалась в зависимости от объема реализованной продукции, для вторых – от оборота. Владельцы транспортных средств также вносили в фонды свою лепту в виде налога, квитанцию об уплате которого требовалось предъявить при регистрации и прохождении техосмотра.

В лучшие годы годовой бюджет Территориального фонда УР, по воспоминаниям опытного дорожника, а ныне председателя Госсовета УР Александра Соловьева, составлял 2,5-3 млрд руб. Этого хватало не только на содержание и ремонт, но и на строительство новых дорог.

Правда, в лихие девяностые многие предприятия стали копить перед фондом задолженность, истребование которой на фоне недоимок в бюджет воспринималось налоговыми органами как второстепенная задача. К тому же на федеральном уровне ни сбор, ни расходование территориальных фондов контролировать было невозможно, и в рамках процессов централизации власти и финансов с 2003 года они были законодательно упразднены одновременно с отменой всех поступавших в них налогов.

Фонды расформировали, чтобы сформировать по-новому. Во-первых, их включили в бюджет и тем самым в полной мере подчинили бюджетному законодательству – и в плане взыскания закрепленных за фондом платежей с неплательщиков, и в плане расходования средств посредством заключения госконтрактов с победителями аукционов. Во-вторых, для фондов определили принципиально новые источники наполнения – транспортный налог, который полностью оставался в регионах, и акцизы на нефтепродукты, которые делились пополам между региональными и федеральным бюджетом.

Предполагалось, что транспортный налог и акцизы в сумме компенсируют отмененные налоги на пользователей автодорог и владельцев транспортных средств. Однако эти подсчеты делались в отсутствие у налоговых органов базы данных плательщиков транспортного налога. Когда же она была сформирована, выяснилось, что расчет был неверным. По информации комиссии по бюджету, с учетом индекса-дефлятора целевой бюджетный дорожный фонд УР уменьшился по сравнению с расформированным внебюджетным в 2,5 раза, а объемы дорожных работ сократились в 5-6 раз.

При этом повышение как транспортного налога, так и акцизов всякий раз вызывает волну критики в адрес властей, поэтому за пять лет с 2003-го по 2008-й объем дорожных фондов так и не удалось довести до уровня, позволяющего не только содержать, но и ремонтировать и строить дороги. Поскольку средства фондов не оправдали цель, фактически их существование стало бессмысленным, и с 1 января 2008 года они были упразднены.

Те же деньги

Очевидно, что воссоздание целевых бюджетных дорожных фондов, запланированное на 2011 год, имеет смысл только в том случае, если они будут обеспечены более доходными источниками наполнения, чем в 2003-08 гг.

В конце мая Правительство РФ обнародовало свои планы относительно наполнения дорожных фондов. Предполагается, что транспортный налог будет отменен, а источником целевого финансирования дорожного хозяйства станет акциз на нефтепродукты, который будет повышен. Предложение депутатов от ЛДПР обложить дополнительным акцизом продажи бензина было отвергнуто Госдумой: в этом случае акцизная нагрузка ляжет напрямую на покупателей, да и схему сбора и межбюджетного распределения нового акциза пришлось бы прорабатывать с нуля. Законопроект федерального Минтранса в начале июня в парламент еще не поступил, но, как ожидается, он не будет революционным: новых акцизов министерство вводить не будет, а увеличит тот, который уже сейчас платят производители ГСМ, ровно настолько, чтобы компенсировать отмену транспортного налога.

При этом предварительные расчеты Минфина и независимых экспертов сильно разнятся. Если чиновники говорят о двукратном увеличении акциза, то эксперты агентства «Автостат» – о десятипроцентном. Суждения относительно того, насколько при этом подорожает бензин, тоже высказываются разные – от 50 коп. до 2,5-3 рублей: пессимисты ожидают пропорционального роста акцизной составляющей в цене бензина (по данным на ноябрь 2009 года, она составляла 2,69 руб. – около 12% цены за литр), а оптимисты рассчитывают на возможности государства повлиять на ценовую политику производителей.

Впрочем, непосредственно к дорожному хозяйству дискуссии вокруг социальных перспектив увеличения акцизов отношения не имеют. Для дорожников перспектива обозначена вполне определенно: новые акцизы покроют лишь выпадающие в связи с отменой транспортного налога доходы, то есть связывать с ними рост бюджетов дорожных фондов по сравнению с 2003-08 годами не приходится.

Другие источники

Увеличить финансирование отрасли планируется за счет других источников. По расчетам Минтранса, федеральная часть дорожного фонда может пополняться и за счет акцизов на импортные ГСМ, плюс акцизы на автомобили и мотоциклы, НДС от реализации транспортных средств и нефтепродуктов, плата за ущерб, причиняемый дорогам тяжеловесной техникой. Это позволит аккумулировать в федеральном фонде около 475 млрд руб., то есть увеличить расходы на дороги на 60 с лишним процентов к уровню этого года.

Относительно доходов региональных фондов ясности пока гораздо меньше. И федеральные, и местные эксперты твердо высказывают только одно предложение: помимо бензиновых акцизов зачислять в них плату за ущерб, причиняемый автодорогам перегруженными тяжеловозами.

У этого сбора долгая и противоречивая история. Впервые он был введен постановлением правительства России еще в 1996 году. Постановление и соответствующие ему региональные нормативные акты много раз и по разным причинам оспаривались перевозчиками в судах, их действие приостанавливалось и возобновлялось. В последний раз плата за перегруз была отменена в 2008 году, а в 2009-м вышло новое постановление Правительства РФ, которое регламентирует порядок ее расчета. В соответствии с ним порядок расчета платы утвержден и в Удмуртии, и с 1 июня водитель грузовика с разрешенной массой более 5 тонн, следующего с перегрузом, должен иметь при себе специальный пропуск, который выдается по факту возмещения ущерба.

«По нашим подсчетам, согласно утвержденной постановлением формуле десятитонный «КАМАЗ» должен будет платить за 100 км пути порядка 17 тыс. руб., – сообщил министр транспорта и дорожного хозяйства УР Денис Агашин. – А штрафы будут доходить до 500 тыс. руб. Все деньги, поступившие таким образом в бюджет УР, будут целевым образом направляться на ремонт дорожного полотна. Точную сумму я назвать не могу, поскольку у нас нет сведений о количестве большегрузных машин. Но, например, в Республике Татарстан, где с 2003 года действовало такое постановление (они его отменяли, прошли все суды и сейчас снова ввели), собирают в год порядка 200 млн руб.».

Денис Агашин признает, что собираемость платы за ущерб дорожному полотну будет зависеть от многих факторов, в том числе и от организации весового контроля. Пока в Удмуртии всего два пункта, где остановленный сотрудником ГИБДД грузовик можно взвесить и в случае перегруза потребовать пропуск или выписать штраф. Они стационарно расположены в Игре и Алнашах, и убедить владельцев тяжеловозов, не заезжающих в эти населенные пункты, компенсировать ущерб республиканским дорогам довольно сложно. В июне Минтранс рассчитывает запустить 1-5 передвижных пунктов весового контроля. Однако это еще не гарантия того, что Удмуртии удастся приблизиться к результатам Татарстана.

Других возможных источников наполнения республиканского дорожного фонда Денис Агашин не назвал. Не последовало ответа на запрос СД и из Министерства финансов УР. Очевидно, республиканские чиновники не торопятся проявлять инициативу, ожидая принятия решения на федеральном уровне.

Цифры

В 2010 году в бюджет Удмуртии должно поступить 644,4 млн руб. транспортного налога и 1542,3 млн руб. акцизов на ГСМ. Если бы, как в 2003-08 годах, вся первая сумма и половина второй были целевыми и зачислялись в дорожный фонд, его размер мог бы составить 1,42 млрд руб., что на 230 млн руб. больше фактически запланированных в бюджете 2010 года дорожных расходов.
С 2011 года транспортный налог планируется отменить, компенсировав его повышением акцизов. Однако как полученные средства будут распределены между федеральным и региональными дорожными фондами – пока неясно.

Александр Соловьев: «Главное не фонд, а его размер»

Решение правительства России возродить целевые дорожные фонды порадовало дорожников, но вопрос об источниках их формирования остается открытым. СД обсудил его с самым уважаемым экспертом в области дорожного хозяйства ­ председателем Государственного Совета УР Александром Соловьевым.

– Александр Васильевич, вы, наверное, лучше всех понимаете, какое значение имеет возрождение целевых дорожных фондов, поскольку в момент их расформирования в 2002 году именно вы возглавляли ГУ «Управтодор». Что тогда произошло в отрасли?

– Это был страшный обвал, и мы были просто в шоке – по-другому это состояние не назвать. Налог на объем реализации выпущенной продукции, который раньше платили все предприятия и который обеспечивал стабильное наполнение бюджета Территориального дорожного фонда, тогда заменили транспортным налогом, и в результате в 2003 году дорожная отрасль практически осталась без финансирования. В налоговой службе не было базы данных плательщиков этого налога, люди не получали никаких уведомлений как, куда и сколько нужно заплатить – и не платили.

На то, чтобы создать учетную базу и наладить сбор транспортного налога, ушло целых полтора года. Они, конечно, были самыми провальными для дорожного хозяйства. Но и когда налог стал собираться, легче не стало, потому что он давал суммы практически в два раза меньшие, чем мы получали раньше. Если бюджет Территориального дорожного фонда составлял 2,5-3 млрд рублей, то после его расформирования финансирование сократилось примерно до 1 млрд.

При этом потребности дорожного хозяйства возросли. Незадолго до расформирования фонда мы начали принимать на баланс дороги муниципальных образований, и протяженность нашего дорожного фонда увеличилась с 6 до 7 тыс. км. Но обязательства, которые мы на себя приняли, оказались не подкреплены деньгами, поскольку пропорционально финансированию нам пришлось сократить и объемы работ по содержанию и ремонту дорог, не говоря уже о новом строительстве. Раньше мы вводили по 100 км новых дорог в год, а сейчас после объездной дороги практически ничего не построили…

– После расформирования внебюджетного дорожного фонда еще несколько лет существовал целевой фонд внутри республиканского бюджета, а в последние годы и его не существует, и деньги на дороги выделяются по остаточному принципу. Депутаты Госсовета как-то могут повлиять на ситуацию, настоять на необходимости финансирования тех или иных объектов?

– Одновременно с бюджетом Министерство транспорта и дорожного хозяйства представляет в Госсовет смету расходов, где четко прописано, на что будут потрачены выделенные средства. Мы ее, конечно, обсуждаем, высказываем свои предложения, иногда и спорим, какой объект нужно включить в первую очередь, и к нам прислушиваются.

Но в нынешнем году спорить попросту было не о чем: финансирование настолько ограничено, что все деньги уходят на содержание и ямочный ремонт. Капитально ремонтируется только дорога на Воткинск, но это делается на федеральные деньги, причем это не субсидия, а кредит, который нужно будет возвращать.

– Если в бюджете снова появится целевой дорожный фонд, ситуация изменится к лучшему?

– Все будет зависеть от источников его формирования. Если они останутся прежними – транспортный налог, акцизы на ГСМ и т.д., – то мы получим те же самые 1-1,5 млрд рублей, что и все последние годы. Сейчас еще с большегрузных машин, которые идут с перегрузом, будет взиматься плата за ущерб дорогам, но это будет небольшая сумма, которая вряд ли решит проблему.

– За счет каких источников можно увеличить наполнение дорожного фонда: поднять существующие или ввести новые налоги и сборы?

– Если сейчас увеличить транспортный налог, люди нас не поймут. Я считаю, сначала нужно привести дорожное хозяйство в порядок, то есть сделать так, чтобы люди видели, что их налоги работают. Тогда, наверное, можно будет поднимать вопрос об увеличении налога. А сегодня этого делать нельзя. Нужно искать другие источники.

– Какие?

– Только выделение средств из бюджета Удмуртии. В 2008 году мы приняли республиканскую целевую программу, по которой уже в 2009 году планировалось  выделить дорожникам 2 млрд рублей. Этих денег должно было хватить и на строительство новых дорог, хотя бы в небольшом объеме, и на приличный объем ремонтных работ, и на приобретение новой техники – ведь чтобы внедрять новые технологии, необходимо улучшать оснащение дорожных предприятий.

Из-за кризиса, который случился осенью 2008 года, программу пришлось отложить. По этой причине в 2009 году правительству республики пришлось утвердить целевую программу «Развитие автомобильных дорог в Удмуртской Республике (2010-2015 годы)». Она более реалистичная. И если целевые дорожные фонды действительно заработают, выполнить ее будет легче.