Реформа ради реформы
В январе депутат Госсовета УР Андрей Осколков в интервью другому депутату Госсовета УР, Энвилю Касимову, рассказал об идее провести в республике административную реформу: объединить некоторые районы и муниципальные образования, чтобы снизить число чиновников и управленческие расходы. Инициативу уже публично поддержал глава республики Александр Соловьев, который обозначил даже территории, на которых реформа будет опробована, — это Камбарский и Можгинский районы. СД проанализировал, для чего же нужна реформа, стоит ли ожидать от нее каких-то серьезных результатов и будет ли она продолжена впоследствии?
Причина первая. Деньги
Свою идею сократить число административных единиц в Удмуртии Андрей Осколков аргументировал в первую очередь финансовыми соображениями. По его мнению, республике нужно не только заниматься «возвратом налогов», отчисляемых в федеральный бюджет, но и задуматься об эффективности расходования той части доходов, что остается в распоряжении региона.
Сокращение числа административных единиц, а вместе с ними расходов на управленческий аппарат и представительные органы выглядит самым простым и очевидным шагом. Действительно, в среднем управленческие расходы составляют 8–10% от всех расходов муниципальных образований. Если МО крупное, то суммы получаются внушительные. Например, Завьяловский район с объемом расходов за 2016 год в 1,4 млрд рублей потратил на статью «Общегосударственные вопросы» более 103 млн рублей. Эта статья включает в себя не только зарплаты чиновников, но и затраты на обеспечение их деятельности: ЖКУ, связь, транспорт, информационные технологии, канцелярские расходы и пр.
Вопрос в том, что в масштабе небольших муниципальных образований, вроде города Камбарки, с которого и предполагается начать реформу, эти расходы совсем невелики. Бюджет МО «Камбарское» на 2016 год предполагал расходы в объеме чуть более 30 млн рублей. Из них «на управление» — порядка 6 млн рублей (кстати, это уже 20%!). Объединение администраций Камбарского района и города Камбарки позволит частично снизить эти расходы. Частично, потому что полностью аппарат все равно не будет сокращен — в лучшем случае на 70%. То есть эффективность всех мероприятий составит 3-4 млн рублей в год. Это еще без учета сумм, которые бюджету придется выплатить уволенным в виде компенсаций и пособий.
Еще один момент. Вероятно, решение об объединении администраций города и района будет принято в ходе референдума, что потребует дополнительных трат в объеме точно не меньшем, чем удастся сэкономить за год на объединении. Впрочем, цель — не сократить расходы, а сделать их более эффективными, и в логике регионального государственного/муниципального управления она именно таким образом и достигается. Но к этому мы еще вернемся.
Причина вторая. Реформа ради выборов
Референдум означает, что граждане сами должны будут сказать реформам «да». Не исключено, что глава республики уже согласовал это с администрацией президента РФ (встреча с Сергеем Кириенко состоялась в начале февраля).
Дело в том, что администрация президента, как сообщают «близкие к Кремлю источники», уже занята подготовкой кампании по выборам президента России в 2018 году. Якобы задача состоит в том, чтобы добиться рекордных результатов, которые бы продемонстрировали беспрецедентную поддержку избранного президента. Одним из важных условий является обеспечение высокой явки на выборах — не менее 70%. То есть ставится задача обеспечить не просто высокий процент (с этим проблем не ожидается), а высокий процент при высокой явке — необходимо показать, что власть поддерживает большинство населения.
Задача непростая, учитывая, что в последние годы показатели явки на выборах (в том числе и федерального уровня) снижаются. Например, на выборах в Государственную думу РФ в 2011 году проголосовало более 60% избирателей, а на выборах в 2016 году уже менее 50%. Президентские выборы традиционно сопровождались более высокой явкой: 2004 год — 64%, 2008-й — 69%, 2012-й — 65% (кстати, Дмитрий Медведев в 2008 году был избран 70% голосов при явке в 69,81%). Но с учетом тренда и тех усилий, которые были положены на то, чтобы пригасить самодеятельную политическую активность в стране, повторение результатов не гарантировано и на самых главных выборах в стране.
В связи с этим можно предположить, что в течение 2017 года будут обкатываться варианты решений задачи. Помимо формирования идеологической повестки выборов (это самое важное), анализа управленческих кадров (смена губернаторов и возможные перестановки среди полпредов), нужно проверить и технологические приемы. Референдумы как раз по этой части.
Проведение референдума в Камбарском районе с повесткой «административная реформа» одновременно с выборами поможет понять, насколько этот прием сможет поднять явку и сможет ли. На региональных выборах это будет особенно заметно: явка избирателей на выборах в Госсовет УР в 2012 году составила 41,2% (Ижевск в среднем около 33%), в 2015 году на выборах в Городскую думу Ижевска уже 28%. Если не получится с референдумом, будут пробовать другие варианты.
Предъявите ваши документы
Если бы не политическая составляющая, то, возможно, затея с административной реформой не показалась бы главе региона интересной (к политической составляющей отнесем и необходимость резонансных публичных заявлений). Прямой денежный выигрыш и косвенные выгоды от интеграции администраций небольших муниципалитетов с более крупными не так уж и велики, хотя управленческая структура, несомненно, нуждается в оптимизации. Проблема в том, что в оптимизации нуждается не только «штатное расписание», но и вообще система управления бюджетными деньгами.
Как уже сказано выше, административная реформа не должна делаться с целью сократить расходы, но для того, чтобы повысить их эффективность. Иначе говоря, деньги должны расходоваться на реальную деятельность, а не на имитацию таковой. То есть далеко не факт, что, объединив управление Камбаркой и Камбарским районом, республика получит в результате соответствующий рост финансирования образования, социальной сферы, ЖКХ и т. п.
Чтобы убедиться в этом, можно вспомнить о том, что административная реформа началась еще в 2012 году после публикации указа президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Благодаря реформе, в частности, оказание государственных и муниципальных услуг (большей их части) было передано в МФЦ («Мои документы» © ™). Теоретически, передав существенную часть работы в МФЦ, муниципалитеты должны были сократить управленческие расходы. Но этого не случилось.
Рассмотрим пример города Ижевска, где в 2012 году была утверждена целевая программа «Административная реформа в муниципальном образовании «Город Ижевск» на 2013–2015 годы». На осуществление программы из бюджета в 2013 и 2014 годах было выделено 12,3 млн рублей и еще 9,4 млн рублей на «мероприятия по проведению административной реформы в муниципальном образовании «Город Ижевск»». Расходы по статьям «Функционирование высшего должностного лица муниципального образования», «Функционирование представительных органов муниципальных образований», «Функционирование местных администраций» составили: в 2013 году — 338,77 млн рублей, в 2014-м — 367,04 млн рублей, в 2015-м — 353 млн рублей (сокращение произошло в основном за счет снижения затрат на Городскую думу — 11 млн рублей). Как видно, перераспределение и сокращение функций аппарата не приводит к уменьшению расходов на его содержание.
Все-таки дело в качестве управления, а не в том, сколько на него тратится. Вопрос в том, как это качество оценить — в баллах, рублях, процентах, чтобы иметь возможность им управлять. Задача эта пока не решена. И сами муниципальные чиновники вряд ли ее когда-нибудь решат. В том же Ижевске, например, в 2011–2013 годах была реализована муниципальная целевая программа «Повышение эффективности расходов бюджета». На программу только в 2013 году было потрачено почти 12 млн рублей. Однако в результате не сократился ни дефицит бюджета, ни долг муниципалитета. Забавно, что один из показателей — «Доля руководителей структурных подразделений администрации города Ижевска, оплата труда которых зависит от показателей результативности профессиональной служебной деятельности» — должен был достигнуть всего 10% (!), но в результате составил только 0%. При этом программа признана «высокоэффективной» и продолжается. В 2015 году на аналогичную программу было потрачено более 8 млн и еще почти 3 млн рублей — на мотивацию «главных распорядителей бюджетных средств для достижения лучших результатов по итогам оценки качества финансового менеджмента».