Почему не существует региональной экономической политики
Денег на экономическое развитие в региональных бюджетах нет. Их нет потому, что федеральный центр, как благородный разбойник, забирает налоговые доходы у богатых регионов и отдает их бедным. Принцип «50 на 50», провозглашенный в начале 2000-х, уже давно не соблюдается. В последние годы в федеральный бюджет поступает около 65% всех налогов. Такая система совершенно не стимулирует регионы помогать экономике, предпринимательству, скорее наоборот — ориентирует на сохранение архаичных производств и формальную активность в поддержке реального сектора.
Как развивались межбюджетные отношения
В начале 90-х федеральный бюджет был еще более централизованным, чем сегодня, — доля регионов в консолидированном бюджете РФ 1991 года составляла всего 24%. Впоследствии, под давлением региональных властей, федеральная власть была вынуждена поступиться значительной частью собираемых налогов. Но формула «50 на 50» соблюдалась лишь до начала 2000-х годов, когда началась «централизация власти». Вертикаль строили не только политическими, но и экономическими инструментами. Принцип «50 на 50» был забыт, и доходы регионов фактически стали определяться федеральным правительством, изменяясь (обычно в меньшую сторону) практически ежегодно при планировании российского бюджета.
Ну каким образом региональная власть способна влиять на НДФЛ? Строить новые заводы, которым может понадобиться огромное количество работающих, она не в состоянии.НДФЛ мог бы подрасти при условии снижения «зарплатных налогов» — за счет легализации теневых зарплат, но это не в компетенции субъектов. При стабильной численности населения и относительной экономической стабильности объем выплаты налога на доходы физических лиц может расти только естественным путем — за счет индексации зарплат. И все, что может делать региональная власть, — пытаться поддерживать количество рабочих мест на удовлетворительном уровне.
До чего развились
В последние годы федеральный бюджет аккумулирует в среднем около 65% всех собираемых в регионах налогов. Аналогичная ситуация и в Удмуртии — 66%. Главными источниками доходов для региональных бюджетов являются налог на прибыль и НДФЛ почти в равных пропорциях. В доходах бюджета УР за 2015 год, например, доля налога на прибыль составляла 27%, доля НДФЛ — 24%.
При этом федеральный центр декларирует желание вновь пересмотреть систему распределения налогов, объясняя это необходимостью сосредоточить в ведении федерального бюджета наиболее нестабильные налоги, из которых в регионах остается только налог на прибыль (17 из 20% зачисляется в региональные бюджеты, 3% — в федеральный). Об этом, в частности, говорил министр финансов РФ Антон Силуанов: «Мы считаем, что принцип, когда более равномерные, более стабильные налоги остаются в муниципалитетах и субъектах федерации, должен сохраниться. А более подвижные, волатильные доходные источники должны быть сконцентрированы на уровне Российской Федерации».
Одновременно с этим Минфин РФ не планирует отказываться от политики «бюджетного выравнивания», считая, что других вариантов поддержки слабых регионов, помимо ослабления сильных, нет.
Почему в регионах нет экономической политики
Таким образом, мы видим, что практика ослабления региональной власти, с которой и началась «централизация власти», находит свое продолжение. Без полномочий и денег региональные правительства не правят, а всего лишь распределяют бюджетное довольствие и собирают статистику.
Деньги федеральный центр научился изымать из регионов виртуозно. Во-первых, путем изменения налогового и бюджетного законодательства: например, с этого года увеличена доля налога на прибыль, перечисляемая в федеральный бюджет. Взамен — ничего.
Во-вторых, посредством передачи на региональный уровень полномочий, не подкрепленных соответствующим финансированием за счет федерального бюджета. По данным Счетной палаты РФ, по предметам совместного ведения количество полномочий за последние 10 лет выросло с 46 до 105, количество полномочий, переданных с федерального на региональный уровень, — с 11 до 117.
В-третьих, установлением льгот по региональным налогам. Это, в частности, льготы по налогу на прибыль для различных категорий налогоплательщиков, установленные федеральными законами. Или, например, поправки к Налоговому кодексу РФ, предусматривающие уменьшение ставки по УСН. На федеральном уровне это было подано как снижение налоговой нагрузки на малый бизнес. Но УСН — налог, собираемый в региональный бюджет, и установить величину льготной ставки предлагалось уже регионам: или ты против федеральной экономической политики, или плати.
Таким образом, регионы теряют и возможности, и желание заниматься развитием собственной экономики. Понятнее, удобнее и проще пытаться «налаживать отношения с Москвой», чтобы получить из федерального бюджета чуть больше, чем обычно. В бюджете Удмуртской Республики расходы по статье «Национальная экономика» ежегодно снижаются: в 2014 году — 12,3 млрд рублей, в 2015-м — 9,4 млрд рублей, в 2016-м (первоначальная редакция) — 9,2 млрд рублей, в 2017-м (план) — 8,9 млрд рублей, в 2018-м (план) — 7 млрд рублей. Без учета расходов на дорожное строительство (около 4,7 млрд рублей ежегодно) и сельское хозяйство (примерно 2,5 млрд рублей ежегодно), транспорт, лесное и водное хозяйство (еще порядка 800 млн) на всю остальную экономику остается порядка миллиарда рублей — не больше 1,5% от всех расходов бюджета. И этого было бы немало, если бы деньги действительно шли на экономику, а не распылялись по многочисленным программам, где траты на администрирование и «создание условий для реализации программ» зачастую превышают целевые расходы.
Какую экономику поддерживает местный бюджет
Предположение о мягком отстранении региональных властей от реальной экономической политики согласуется с высказываниями главы Минфина РФ, ведь он говорит, что федеральный бюджет забирает себе все волатильные налоги и таким образом принимает на себя риски, связанные с макроэкономическими факторами. Если принимаешь риски, то принимаешь на себя и ответственность за их минимизацию, и ответственность за то, чтобы стабильные налоги оставались стабильными. Иначе говоря, в целом за экономический рост.
Так в общем и происходит. Ну каким образом региональная власть способна влиять на НДФЛ? Строить новые заводы, которым может понадобиться огромное количество работающих, она не в состоянии. Может, спасать уже построенные, как это сделал, например, Александр Волков с «Ижавто» и Сарапульским радиозаводом. Но это единичные акции — подвиги, а не система. Подвиги, заметим, возможные в определенных экономических условиях. НДФЛ мог бы подрасти при условии снижения «зарплатных налогов» — за счет легализации теневых зарплат, но это не в компетенции субъектов. При стабильной численности населения и относительной экономической стабильности объем выплаты налога на доходы физических лиц может расти только естественным путем — за счет индексации зарплат. И все, что может делать региональная власть, — пытаться поддерживать количество рабочих мест на удовлетворительном уровне.
Тут у нее только один рабочий инструмент — стараться увеличивать объем инвестиций или по меньшей мере не давать ему снижаться. Капитальные вложения — это всегда значительные объемы работ и, следовательно, занятость, зарплаты, НДФЛ. Именно поэтому мы видим, что крупнейшим инвестором в УР остается бюджет (федеральный, региональный, муниципальные; в основном дорожное строительство и объекты социальной сферы). В Удмуртии в 2016 году из 85,7 млрд инвестиций в основной капитал бюджетные капиталовложения составили 20% (10,3 млрд). В «неудачном» 2015 году всего 12,5% (6,6 млрд из 80,3 млрд). В самом удачном 2014-м — 23,4% (14,4 млрд из 89,8 млрд). Объемы же частных инвестиций последние три года остаются примерно на одном уровне — 74-75 млрд рублей.
Закачивать бюджетные средства в экономику, особенно в инфраструктуру, не самый плохой вариант. Тем более что в реформированной системе оценки работы губернаторов администрации президента РФ инвестиционная привлекательность — один из важнейших показателей экономического развития региона. И если прямых возможностей влиять на экономику нет, то можно влиять хотя бы на формальные показатели — по крайней мере, на это денег в бюджете хватит. (Основные показатели экономики УР за 2016 год. Инфографика).
При таком подходе, разумеется, не стоит ждать, что региональные власти начнут оказывать существенную поддержку инновационным производствам, IT-сфере и малому предпринимательству. Эти отрасли не обещают существенного прироста налогооблагаемой базы НДФЛ или миллиардных инвестиций. Их поддерживают, но исключительно в рамках софинансирования федеральных инициатив. То есть опять же решает федеральная власть. И даже техническое перевооружение крупных предприятий (которое также стало возможно исключительно гособоронзаказу), несмотря на то, что пока поддерживает инвестиционный рейтинг республики, в конечном счете ведет к сокращению рабочих мест и играет против местного бюджета.