Бюджет-переверсток

Федеральная власть намерена в очередной раз внести изменения в ряд основных экономических законов. В частности, в Госдуму РФ внесены поправки, которые должны существенно изменить такой важнейший макроэкономический процесс, как бюджетное планирование. Разработчиками закона предполагается исправить, по меньшей мере, 2/3 объема Бюджетного кодекса РФ, изменив основные принципы бюджетирования. В чем, собственно, будет заключаться бюджетная реформа, попробовал разобраться обозреватель журнала «Свое дело» Сергей Кравченко.

Живой кодекс

Специалисты сетуют на то, что кодифицированное законодательство России подвергается изменениям чересчур часто. При этом, как правило, приводят в пример своеобразных рекордсменов по числу поправок – Налоговый кодекс РФ и Уголовный кодекс РФ. Но в этом году, кажется, к их числу присоединится еще один нормативный акт – Бюджетный кодекс РФ. Совсем недавно, в декабре 2005 года, в этот документ были внесены поправки, регламентирующие распределение доходов между бюджетами, а сегодня Госдума РФ рассматривает законопроекты о внесении изменений в Бюджетный кодекс, которые затронут примерно 2/3 объема этого документа! По сути же предлагается совершенно изменить процесс бюджетного планирования. Инициатор внесения поправок Минфин РФ их и называет не иначе, как «бюджетная реформа». Суть реформы сводится к переходу от устаревшей «затратной» формы бюджетного планирования к планированию «целевому». В связи с этим, во-первых, предлагаются новые определения таких важных понятий, как «расходы бюджета», «доходы бюджета», «сводная бюджетная роспись» и некоторых других. Во-вторых, вводится правило увязки бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг с выполнением государственных (муниципальных) заданий. Это и есть то самое планирование «по целям». Таким образом, у государства появляется теоретическая возможность более четкого и понятного обоснования бюджетных расходов, а также  возможность оценки результатов по итогам исполнения. И третий, самый принципиальный момент. В кодексе предполагается переход на всех уровнях бюджетной системы от годичного планирования к среднесрочному финансовому планированию (для федерального бюджета – на трехлетний период). Конечно, ежегодно будет проводиться корректировка бюджета, но основные перспективы станут закрепляться уже на трехлетку. Собственно говоря, как справедливо отмечено Минфином в докладе к законопроекту «О поправках в Бюджетный кодекс», при годичном бюджетном процессе целевое планирование попросту невозможно.

Скользящей трехлеткой

Предполагается, что регионы и муниципальные образования перейдут к верстке среднесрочных бюджетов не сразу, а постепенно. Во всяком случае, в Минфине считают, что далеко не все субъекты и тем более муниципалитеты готовы планировать свою финансовую политику на 3 года вперед. Поэтому Министерство финансов предлагает предоставить субъектам выбор: можно остаться в годовом планировании, но тогда в обязательном порядке утверждать среднесрочный финансовый план на три года, к которому предъявляются значительно более подробные требования. Для более плавного перехода к среднесрочному финансовому планированию предлагается на первых этапах использовать технологию так называемой «скользящей трехлетки», которую используют во многих странах. Принцип прост: утверждается бюджет на текущий год, а проекты бюджетов на два последующих года утверждаются отдельным приложением. После завершения первого года «трехлетки» ранее утвержденные проектировки становятся основой для нового бюджета, и к ним добавляется еще один  – «третий» год. При этом Минфин подчеркивает, что утверждение законом проектировок на 2-й и особенно 3-й год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Но именно корректировку – в зависимости от изменившихся объективных условий, уточнения объема и структуры обязательств и т.д., а не произвольный пересмотр. Эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств. То есть, если субъектом заключены какие-то долгосрочные контракты, то уточнение бюджетных проектировок не должно вынуждать его отказываться от своих планов и форсированно пересматривать эти контракты.

Цели и средства

Вообще разработчики бюджетной реформы четко говорят о том, что распорядителям бюджетов по ходу реформирования должно предоставляться все больше и полномочий по распоряжению средствами (в рамках утвержденных классификаций и процедур, разу-меется). Например, государственное или муниципальное образование сможет выступить заказчиком услуг, которые станут оплачиваться из бюджета, а предоставляться организациями, которые не являются бюджетными учреждениями.При этом предполагается классифицировать и закрепить в кодексе статьи расходов и доходов, учитываемых при бюджетном планировании; пересмотреть организационно-правовые формы бюджетных организаций, которые уже сегодня существуют и могут существовать без бюджетных ассигнований (поэтому из процесса бюджетного планирования их нужно исключить), а также тех организаций, услуги которых распорядители бюджетов могут получать от сторонних организаций, определяя победителя на конкурсной основе т.д. и т.п. То есть, давая полномочия, разработчики реформы одновременно ужесточают процедурные моменты, исходя из той логики, что бюджетное администрирование на всех уровнях должно быть понятным, прозрачным и легко контролируемым процессом. Более того, с ростом объема полномочий предусмотрен и рост ответственности исполнителей за результаты исполнения бюджета. В целом ориентация бюджета на результат – явление, безусловно, прогрессивное. Министерство финансов РФ давно «пробивало» использование подобного подхода при осуществлении государственного планирования. Но проблема заключается в том, что сегодня в России отсутствуют какие-либо единые критерии оценки исполнения большинства основных государственных функций. Например, стандартов при оказании услуг государства населению. Или другой пример: каким образом можно оценить результаты деятельности Министерства печати или Министерства национальной политики? Количеством СМИ, поддерживаемых государством; суммой денег, выделяемых на перевод дорожно-информационных знаков, которые переведены на двуязычную систему; снижением числа преступлений по мотивам национальной розни? Задача непростая, и на ее решение, очевидно, потребуется не один год. В Германии, кстати, подобную проблему пытаются решить уже на протяжении нескольких десятков лет, с самого момента образования ФРГ в 1949 году. И процесс этот продолжается.

Процедура квазибанкротства

Тем не менее, большая часть бюджетных расходов связана с выполнением вполне определенных хозяйственных функций и может быть уложена в схему «цель – ассигнования – результат». И здесь разработчики поправок в Бюджетный кодекс предлагают спрашивать с распорядителей бюджетов по всей строгости. Логика следующая: уйти от существующего положения, когда все «сэкономленные» по тем или иным бюджетным статьям средства изымаются вышестоящим распорядителем вне зависимости от того, была ли эта экономия результатом рачительного использования и эффективного финансового менеджмента или простым стечением обстоятельств (например, обратившихся за субсидиями оказалось меньше, чем было запланировано). Минфин вообще предлагает возвести между этими двумя видами бюджетных ассигнований «китайскую стену» – совершенно разделить их. То есть ассигнования на исполнение публичных обязательств государства (например, выплаты субсидий в соответствии с Законом «О ветеранах» и т.п.) – отдельно, ассигнования на обязательства, связанные с достижением целей, заложенных в муниципальном или государственном задании (например, ремонт дорог или финансирование деятельности городской Думы) – отдельно. Как считают чиновники Министерства финансов, стимул для более эффективного использования средств создается только в том случае, если эффект достигается в тех сферах, за которые непосредственно несет ответственность главный распорядитель (бюджетное учреждение). Таким образом, предлагается уйти от системы так называемых «мягких» ограничений, когда дополнительные доходы и сэкономленные за счет эффективного использования средства изымались, а кризисные ситуации урегулировались при помощи дополнительных бюджетных вливаний, к системе «жестких» ограничений. При последней предполагается, что у распорядителей появится стимул для нахождения дополнительных источников доходов и экономии, но одновременно на них будет возложена полная ответственность в случае возникновения кризисных ситуаций вследствие неэффективного администрирования. На ужесточение ответственности регионов направлены и поправки в БК, предложенные Администрацией Президента РФ. Суть их в следующем: если доля межбюджетных трансфертов (без учета субвенций из фонда компенсаций) в собственных доходах превышает 60% для субъектов федерации и 70% для муниципальных образований, то вводятся более строгие ограничения в размерах бюджетного дефицита. Сюда же увязывается еще один, отдельный законопроект, уже одобренный Правительством РФ, – о введении внешнего управления в отношении тех субъектов федерации, чьи доходы более чем на 70% зависят от помощи вышестоящего бюджета.Загвоздка в том, что сегодня высокодотационным регионом может стать фактически любой субъект федерации. Ведь распределение налогов – прерогатива федерального центра. Заберут, например, у Удмуртии еще один налог – и предельный размер дефицита республиканского бюджета будет установлен уже не на уровне 15%, как сегодня, а еще меньше. Хотя сегодня наша республика занимает второе место в ПФО по объему собранных на ее территории налогов, из каждого «нашего» рубля 74 копейки направляются в федеральный бюджет. Отсюда и «дыры» в нашем бюджете. О том, что обязанности региональных властей, возлагаемые на них федеральным центром, не обеспечиваются соответствующими денежными субсидиями, в регионах говорят постоянно. Впрочем, без видимого результата. Конечно, наша республика, даже в случае принятия подобного закона, не войдет в число «обанкротившихся» регионов. Федеральный центр забрал у нас уже фактически все, что можно было забрать. Удивляет сам подход. Ведь субъекты федерации – публичные образования, а процедура банкротства традиционно применяется только к частным корпорациям. Но ведь, согласитесь, между частной компанией (даже очень крупной) и государственным образованием (областью, республикой и т.д.) имеется серьезная разница. Ведь финансовое оздоровление предприятия может предусматривать и продажу его другим собственникам. А в субъекте федерации роль «собственника» играют законно избранные и сформированные органы власти. Банкротство частной организации может привести к увольнению работников. А как можно «уволить» население? Регион – более сложное образование, чем бизнес-корпорация, а потому финансовые и бухгалтерские инструменты для его оздоровления должны пополняться из арсенала политических средств. Автоматическое применение гражданско-правового по своей сути института банкротства не может в полной мере использоваться по отношению к государственным образованиям, которыми (в соответствии с Конституцией РФ) являются субъекты федерации.

Не последняя реформа

И напоследок следует сказать еще об одной проблеме, которую разработчики «реформенных» поправок  в Бюджетный кодекс как будто бы забыли. Похвалив их стремление прекратить или, по меньшей мере, приостановить бесконечный процесс лоскутного латания Бюджетного кодекса, зафиксировав на ближайшую перспективу самые значительные положения, нужно отметить, что ограничиться только бюджетной реформой, по-видимому, не удастся. По существу, четкость исполнения региональных и муниципальных бюджетов в большой степени зависит от того, насколько стабильны будут налоговые доходы. А этого постоянно меняющийся Налоговый кодекс гарантировать не может. Нестабильность налогового законодательства серьезно тормозит развитие бизнеса в регионах, и значит, рост налоговых сборов. Кроме того, местные власти, не имея четких гарантий стабильности налогового законодательства и межбюджетных отношений, в свою очередь, не могут стабилизировать местные налоги для предпринимателей, чтобы простимулировать, например, развитие производства. К сожалению, пока Минфин совершенно не говорит о том, что необходимо точно так же уходить от постоянного изменения налогового законодательства, от которого прямо зависит наполнение доходной части региональных и муниципальных бюджетов. Очевидно, при сегодняшней практике, когда налоги перераспределяются в основном в пользу федерального бюджета, об остроте этой проблемы для регионов просто забыли. Но это не значит, что ее не существует.